這幾年，為了環保，北方各省市都在大力推廣煤改氣、煤改電工程，再不濟也要推廣清潔煤。也因此，每年都會出現因環保治理而導致的各種社會問題。比如，學校因為沒供暖，小學生只能曬太陽取暖；老百姓因為燒散煤，還被拘留了；因為使用清潔煤不當，多人煤氣中毒。

凡此種種，其實都和封灶式環保一個邏輯：地方政府為了實現環保目標，采用極端手段深度干預群眾的生產生活方式，由此制造了大量社會問題。

概言之，基層正在經歷一個堪稱“折騰式”治理的過程。其主要內涵是，對治理者和治理對象而言，治理過程并未產生正面效果，反而在制造負面效果，且消耗相互之間的信任。

(資料圖)

首先，地方政府其實是沒什么好處的。

客觀上，各種以環保、生態為目標的治理，對很多地方政府而言，其實是弊大于利的。不僅會影響經濟發展，還會為此付出治理成本。

舉例而言，煤改氣和煤改電是一個需要耗費巨大財政的工程，北京或許可以做到，但周邊的河北、山西或許就有極大壓力。

其次，某種意義上農民也是利益受損的。本質上，“環保”是一個現代概念，和傳統的生產生活方式有極大差別。

因此，過去農民的生產生活方式，很可能都“不環保”。養殖會污染水，燒火做飯會污染大氣……簡單說來，折騰式治理除了證明某種理念和政策的“無比正確”之外，并不能夠給基層干部和群眾帶來獲得感。

這些年來，基層社會和廣大群眾可謂是被各種不接地氣的政策折騰得雞飛狗跳。而其中最為典型的，便是和環保有關的政策。

北方如此，南方亦然。

我剛剛在一個南方山區縣調研，該縣為了治理大氣污染，竟然也嚴禁出現野外用火，出現一個火點也一樣要受到嚴厲處罰——真沒想到，過去一些年北方平原地區秸稈禁燒的故事在南方山區也在上演了。

幸虧，南方的大氣污染治理畢竟還不是重點，地方政府所受壓力不算那么顯性。

但是，環保督查的威力實在是大，大氣污染還好，水、土壤等污染治理卻馬虎不得。為了“永絕后患”，北方在“封灶”，南方又何嘗不是在拆這拆那？北方農村有禁煤區、限煤區，南方則到處有禁養區、限養區。從政策執行的角度看，地方政府的行為是再理性不過，與其花大力氣治理養殖污染，還不如直接把養殖業連根拔除算了，從此一勞永逸。

非常有意思的是，調研發現，關于生豬養殖的問題，農業部門和環保部門的政策其實是在打架的：一方要恢復生豬產能，另一方則需要治理養殖污染。問題的關鍵是，我國現有的生豬生產主要是靠規模化的小農生產進行的，這一生產方式幾乎就不可能滿足環保要求。

一旦環保督查，農民生計必定受到影響。

看來，基層的折騰，地方政府的理性行為難辭其咎，它首先是政策執行的結果。然而，幾乎每一次問題的出現，地方政府都要承受巨大壓力。平心而論，地方政府真要為這些社會問題埋單嗎？

根據調研，地方政府怕是有點冤枉，很多地方領導和基層干部都甚感委屈。我這些年算是做了不少基層調研，對基層干部的所思所想也算是比較了解。今日的基層干部，其政策水平并不低，理解上級政策內涵是沒任何問題的。并且，基層干部因做一線工作，也了解基層實際，很清楚政策落地會產生什么后果。

故而，地方政府的理性，其實是“兩害相權取其輕”。

簡單說來，與折騰老百姓付出的代價相比，不折騰所受到的問責懲罰更大。在北方農村，誰都知道多年來形成的燒柴火做飯、燒炕取暖是最經濟實惠也是最有效的生活方式。并且，這種取暖方式還和北方的房屋設計、建筑建構、家庭空間等密切相關，已經深深嵌入到了家庭生計和生活方式之中。因此，煤改電、煤改氣等看似只是改變了人們的熱量獲取方式，其實是在撬動社會的根本。

如此巨大的變革，哪能是一項簡單的環保政策可以承受得起的？哪怕是財政補貼足額，對群眾的影響也是巨大的。

問題的吊詭之處恰恰在于，政策越是簡單，越是粗暴，其短期的威力往往越大。地方上為了完成環保大業、免于遭受問責，會選擇犧牲點經濟發展，犧牲點老百姓的福祉。

更深層次的問題是，與折騰式治理相關的是，當前的基層治理正在經歷一個堪稱治理迭代的過程。治理的理念、方式和方法也在發生巨大轉變。

治理迭代的典型表現是，基層治理活動從生產治理轉換到了生活治理。過去，基層治理主要是謀求發展。地方政府的大量工作花在發展經濟，進行基礎設施建設上。

可以這么認為，這些治理任務有極大的合法性，老百姓哪怕不情愿，大概率也是不可能有怨氣的。并且，謀發展的工作并不會深度介入群眾的日常生活，對私人生活的干預是比較淺層的。這就意味著，基層治理其實是很難和群眾發生全面沖突的。

而今，基層治理主要是服務和安置群眾生活，無論是環保、鄉風文明建設，都意味著要深度嵌入到群眾的生產生活方式之中。

這就意味著，在生產治理時代習以為常的政策工具，很可能不起作用。簡言之，對農民的“安置”，如果不仔細做思想工作，不采用引導、說服、教育的辦法，而是簡單粗暴地采用行政手段，效果很可能適得其反。

以精準扶貧為例，這本來是一個利國利民的大事，然而，扶貧扶出仇恨來的情況實在普遍。調研的某地，連土葬改火葬和拆空心房這樣的工作也鬧出了幾條人命。很顯然，老百姓之所以反應強烈，并不在于簡單的火葬或美麗鄉村建設的政策問題，而是這些政策觸及了人們的基本生活方式，乃至于靈魂安頓。

非常可惜的是，近年來的基層治理，時間緊、任務重，越來越多的問題都成了政治任務，都輔以檢查、考核、督查等手段，基層不敢怠慢也不能怠慢。導致的結果是，基層干部疲于奔命，一個工作沒干完，另一個工作又來了，根本就沒有時間和空間來理順治理體系，以有效應對治理迭代帶來的風險。

這些年基層治理有一個明顯趨勢，就是越來越多的業務工作成了政治任務，導致基層治理壓力陡增。扶貧、環保、黨建、維穩、招商引資、掃黑除惡等都成了重點工作。那些本來是在實際承擔行政任務的業務部門，轉而成了督查檢查部門，具體任務幾乎都下沉到了鄉村兩級。“攻堅”成了當前基層治理的重要特征。

基層治理不再依靠常規的力量來推動，而主要依賴于政治和行政力量，通過責任層層下壓來推動。

這種工作方法，雖然可以在短時間內聚集力量，有利于“攻堅”，卻極大壓縮和限制了基層的工作空間。基層黨委、政府和干部在重壓之下，只能“對標”上級考核體系，盡力完成任務，并沒有時間和精力去考慮這些任務該用什么方式來完成。并且，由于各項工作都有較大的時間壓力，時間緊、任務重，根本就不可能顧及基層實際。

總之，基層普遍彌漫一個氛圍，希望各項攻堅任務趕快結束，早點回歸到常規為好。

作為一個農村研究者，我覺得，和20年前的“三農”危機相比，今天的基層問題，實在是沒理由的。未曾料到，農民不苦了、農村不窮了、農業也不算危險了，竟然問題更多了！群眾不滿意，干部也有怨氣，真是奇怪。

大時代的基層治理，是到了反思的時候了。也許，治理迭代是一個漫長過程，等不及它來解決現實問題；但我們至少可以減緩一下激進政策，讓基層治理有更多的調整空間。

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